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      慈善法:以法促善第一步
      時間:2016-03-22 18:10:37   來源:   點擊:

        全國兩會期間,一部慈善法草案吸引了足夠的目光,不但讓會場內的代表、委員熱議,也引起了會場外的公益人士、專家學者激烈討論。

        3月9日,《中華人民共和國慈善法(草案)》提請十二屆全國人大四次會議審議,這已是草案的三審稿。3月16日,草案會在全國人大閉幕大會上表決。通過后,將成為規范中國慈善事業的第一部基礎性和綜合性法律。

        從2005年民政部提出對慈善法立項,至今已經歷十年有余。一路走來,伴隨著各種觀點的碰撞。時至今日,有些爭論方并不會因該法問世而“休戰”:為什么要對慈善組織的年度管理費設定百分比?為什么稅務優惠方面的表述有些模糊?禁止個人發起網絡募捐是否會“誤傷”一部分公益平臺?

        中國公益研究院院長、民政部社會福利和慈善事業促進司原司長王振耀向《中國新聞周刊》表示,爭議聲非常有必要,“畢竟這是一個全民族的事情,需要一個全民的學習過程,這樣才能促進這部法律日益完善。”

        “懷胎”11年

        慈善法的立法建議階段源于11年前。

        2005年,民政部提出了慈善法立法建議;2006年,慈善事業法進入了立法程序,之后被長期擱置,直到2013年11月,才被列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目,并確定由全國人大內務司法委員會牽頭起草,分別于2015年10月和12月提交全國人大常委會進行了初次和再次審議,此后于2016年1月面向社會公開征求意見。

        公開資料顯示,2008年以來,共有全國人大代表800多人次提出制定慈善法的議案27件、建議29件。

        十二屆全國人大四次會議秘書處法案組副組長闞珂告訴《中國新聞周刊》,制定法律的過程,也是了解社會事務、把握社會關系本身規律的過程,“所以立法 十年磨一劍 非常正常。”

        2007年3月,全國人大代表、《廣州律師》雜志主編陳舒,在第十屆全國人大五次會議上受廣東代表團之托,執筆提交修訂慈善法議案。陳舒告訴《中國新聞周刊》,主要的爭議或討論點是在慈善理念上。

        “以前提到慈善,想到的往往就是扶貧濟困,現在大家意識變了,逐漸達成了 大慈善 的共識,不再把慈善當成一種施舍行為,這個變化非常大。”

        陳舒稱,慈善法草案確立的“大慈善”內涵,是指將傳統意義上的扶貧濟困、救災救難,擴展為包括教、科、文、衛、體等事業發展,環保領域等公益活動在內的“大慈善”,這為慈善公益事業進一步發展提供了空間。

        2012年5月1日,《廣州市募捐條例》施行,這是中國第一部關于慈善事業的城市法規。該條例的制定,對此次全國人大關于慈善法的立法有很多的借鑒意義。

        該條例最大的亮點,是擴大募捐主體。當時,其他地方都是只有紅十字會、慈善會和公募基金會可以公開募捐,而廣州的這一條例賦予了民間慈善組織募捐合法地位,這也被認為是一項具有全國首創性的改革措施。

        其次,廣州的條例還針對假捐或“諾而不捐”、強化募捐備案許可以及強制公開募捐信息等制定了規范。其中在“諾而不捐”方面規定,捐贈人不能當場履行捐贈承諾的,應當簽訂書面協議,并可以公證。捐贈人到期不履行或者不完全履行協議的,慈善組織可以催告、依法向法院申請支付令或者起訴。

        陳舒告訴《中國新聞周刊》,廣州的條例實施近4年來效果不錯。目前,在廣州,享受公募權的民間慈善項目已經超過80個。“全國人大內司委非常重視廣州經驗,主要是 入口 方面借鑒了我們的經驗。”

        15%的管理費是否太高?

        3月10日上午,全國政協工商聯界別21組就有關慈善法草案的討論會“吵翻了天”。全國政協委員、深圳研祥集團董事局主席陳志列右手指著慈善法草案的第28頁,高聲喊道:“這個15%的管理費太高了!”

        這個讓全場小組炸了鍋的話題,由草案中的第六十條引起。該規定是草案三審新增的規定:“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會,開展慈善活動的年度支出,不得低于前三年收入平均數額的70%,年度管理成本不得超出當年總支出的15%。”

        此外,陳志烈還對一些具體事項提出質疑。他舉例說,如果慈善法頒布實施后,有人登記了個基金會,向社會募集資金1億,然后在一年內花掉,其中1500萬元作為管理成本,剩下的8500萬元改變用途,把原本用來救災的錢全部買車、買股票、投資,出現這種情況,依據草案,最高處以10萬元的罰款。“這個違法成本太低,比銀行利息還低!”

        《中國新聞周刊》了解到,中國現行法律制度有關基金會“行政支出”的規定,來自2014年6月頒布的《基金會管理條例》:基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10%。

        “10%也高!”全國政協委員、工商聯副主席孫曉華說。

        《慈善法》起草領導小組成員、中國人民大學教授鄭功成告訴《中國新聞周刊》,據他們調查到的事實,有的基金會根本不需要這樣高的成本,像一些高校設立的教育基金會幾乎是零成本在運行,因為其工作人員都是列入學校事業編制的正式員工,其薪酬來自財政撥款,其運行成本當然極低;有的大基金會因資金規模巨大,也不可能需要這樣高的運行成本。“但也有小的基金會確實需要這樣的成本才能維持機構的運轉。”

        鄭功成說,這一規定實際上是限高而不是底線,也就是說,基金會的最高管理成本不能超過15%,它兼顧了小基金會的實際。同時,在慈善法立法后,包括基金會在內的慈善組織的透明度將大幅度提升,捐贈人與公眾、媒體等都將成為“啄木鳥”,哪個基金會的管理成本高將曝光在公眾面前。“誰會選擇一個管理成本高的基金會來作為自己捐贈的對象呢?”

        鄭功成舉例說,有一年,曹德旺先生捐出2億元濟貧時,就只允許中國扶貧基金會提取2%的管理與運行成本,被稱為最苛刻的捐贈條件,但中國扶貧基金會還是完成了項目實施任務。“我更愿意看到這種競爭性帶來的對管理成本的約束。”鄭功成說。

        王振耀告訴《中國新聞周刊》,在國外,這個數字一般都是20%,現在讓我們社會接受這樣一個理念還需要一個過程,過幾年有了實際操作經驗,遇到相應問題也會修改。

        中國慈善聯合會副會長徐永光認為,這個15%的比例并不算高。他介紹說,根據《非營利組織的會計制度》,在非營利組織的支出上,有募捐成本、行政成本、項目成本三項。國際上,一些基金會的這三項成本加起來能達到50%,單就行政成本來說,一般在20%左右。

        “中國民政部門在審計年檢時,是把三項成本加起來都算作行政成本,因此三項累積不超過15%,可能是全世界基金會中效率最高的。”

        徐永光說,國外法律對此不作太具體的規定,相信市場調節和公眾選擇的力量。“一個慈善組織行政成本高了,公眾可能不給你捐款,管理費用低,公眾信任度就會高。”

        至于委員們對于相關法律處罰較輕的擔心,徐永光強調,10萬元的罰款,只是在違反慈善法中有關慈善財產管理、使用后的措施,如果真有人挪用了善款,還可能違反刑法、合同法等,屆時將依據這些法律量刑處理。

        3月13日,十二屆全國人大四次會議主席團第二次會議通過了慈善法草案的修改稿,十二屆全國人大法律委員會對草案共作了92處修改,其中實質性修改34處。

        原草案規定“諾而不捐”者或面臨法律責任。有人大代表提出,捐贈人承諾捐贈后經濟狀況嚴重惡化影響其生產或者家庭生活的,應當允許其不再履行捐贈義務。法律委員會贊成這一意見,建議在草案中增加一條:捐贈人公開承諾捐贈或者簽訂書面捐贈協議后經濟狀況顯著惡化,嚴重影響其生產經營或者家庭生活的,經向社會公開說明情況后,可以不再履行捐贈義務。

        對于備受關注的草案第六十條相關規定,有代表提出,慈善組織“管理成本”的表述不準確,建議修改為“管理費用”。有代表提出,這一規定中要求具有公開募捐資格的基金會,開展慈善活動的年度支出不得低于前三年收入平均數額的70%,有些情況下難以做到,建議規定得更靈活一些。

        最終,法律委員會經研究,將草案的上述規定修改為:慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出,不得低于上一年總收入的70%或者前三年收入平均數額的70%;年度管理費用不得超過當年總支出的10%,特殊情況下,年度管理費用難以符合前述規定的,應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況。

        但是爭論仍然存在。清華大學NGO研究所副所長賈西津告訴《中國新聞周刊》,只要保障了信息真實,又確保公益市場的開放性和競爭性,就不該規定有比例。即便是1%也可能出現貪腐,有時達到50%的成本也是必要的。

        “市場經濟30多年了,為什么還是要搞行政干預?這是不相信捐贈人的辨別能力嗎?”賈西津說。

        免費午餐發起人鄧飛告訴《中國新聞周刊》,對一個行業薪酬支出問題,任何法律一刀切的法律規范都是不合適的,這應該是一個市場調節的問題,薪酬最后由捐款人用捐款來自由決定。

        會否“誤傷”公益平臺?

        當下,互聯網已成為募捐的重要渠道。以壹基金為例,2014年的壹基金年報已經顯示,網絡平臺的捐贈已占到其當年總體籌資額的53%。

        全國人大代表、騰訊公司董事會主席兼首席執行官馬化騰審議慈善法草案發言時表示,希望避免騰訊公益平臺被慈善法“誤傷”。

        馬化騰擔心的條款,是草案中的第二十四條第三款:“慈善組織通過互聯網開展募捐活動,應當在民政部門統一或指定的慈善信息平臺發布募捐信息,也可以同時在其網站發布募捐信息。”后來有代表提出,慈善信息平臺不適宜由各級民政部門分別指定。法律委員會經研究,建議將草案上述規定中的“民政部門統一或者指定的慈善信息平臺”修改為“國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平臺”。

        據馬化騰介紹,目前,騰訊公益平臺上有200家公募機構,超過9000個公益項目上線,2015年捐款總額超過5.4億元,捐款累計超過2300萬人次,其中95%以上來自移動端。

        馬化騰擔心,該條款本意是管理不規范的小平臺,但不說清楚,會誤傷他的平臺。

        闞珂分析說,草案的放寬并不意味著網絡募捐的“完全開放”。在網絡上募捐,仍要在民政部門指定或者統一的網絡信息平臺上發布。“沒有募捐權的網絡平臺,是不能發布募捐消息的”。

        對此,有人擔心這會不會讓自媒體、微博、朋友圈等有種被遺棄感,該如何更好地促進互聯網慈善募捐活動?

        鄭功成告訴《中國新聞周刊》,這確實會給現在熱心參與慈善事業并利用自媒體、微博、朋友圈等付諸行動、做出奉獻者,帶來一時的困惑。但他同時指出,這種規制不僅是為了規范慈善領域的亂象,更是對愛心人士的保護。

        “因為網絡世界畢竟有虛擬成分,有個別不法分子利用互聯網詐騙,會對正常的慈善事業造成嚴重損害。因此,對利用互聯網開展慈善活動一開始適當從嚴監督,是必要的。”

        鄭功成認為,法律并未封死對互聯網的利用,如規定不符合公開募捐的組織與個人只要是基于慈善目的,可以與合法并具公開募捐資格的慈善組織開展合作募捐,同時并未規制個人求助、朋友互助等。

        闞珂也表示,草案并沒有封堵個人求助的通道。“草案并沒有禁止個人求助。本人、家庭成員、近親屬遇到了困難,向社會募集錢物解燃眉之急,草案對此并不禁止。”

        草案規定慈善活動是“自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式,自愿開展的公益活動”,捐贈人自愿把財產直接捐給受益人,這種“一對一”的捐贈也是一種善舉,法律沒有禁止個人求助行為。

        王振耀說,該法的目的是促進慈善事業的廣泛發展,立法的目的是鼓勵而不是限制公眾的慈善行為。曾經發生的幾起公眾捐贈案例,某種程度上就是慈善組織缺乏管理造成的。

        稅收優惠還需稅法配套

        慈善法草案的第五章以專章的形式,明確了慈善信托屬于公益信托,并對其設立、委托人、受托人、監察人等內容做了規定。

        有分析認為,2001年中國實施的信托法中就有關于公益信托的內容,但由于關鍵概念模糊不清帶來的審批難題,在很長一段時間內中國并沒有出現真正的公益信托。慈善法明確慈善信托屬于公益信托后,讓公眾有了從事慈善事業的新途徑。

        北師大中國公益研究院助理院長章高榮認為,作為企業家、家族參與慈善的重要方式,慈善信托一旦被激活,未來可能呈現井噴發展的態勢。

        慈善法草案還涉及到了稅收優惠政策。主要體現在三個方面:一、慈善組織募集的財產以及其所經營、投資的收益,國家有稅收優惠政策;二、捐贈者,包括捐贈組織、捐贈企業、捐贈個人,也可以享受稅收優惠;三、受益人在接受慈善服務時,也有相應的稅收優惠。

        但是,上述表述被多位人大代表認為比較模糊。全國人大代表、步步高集團董事長王填認為,《慈善法》草案中對慈善行為主體實行稅收優惠的相關條款,應更加明晰化,不應該就是一句模糊的話帶過去。

        “做慈善究竟可以享受何種稅收優惠,享受多大程度的稅收優惠,都應該在本法中明晰化,不該猶抱琵琶半遮面,要人家去猜。”

        鄭功成告訴《中國新聞周刊》,慈善法草案沒有明確具體的稅收優惠幅度,是因為具體稅收優惠幅度應該由稅法規定。慈善法雖然沒有涉及到稅收優惠的稅種與稅率,但通過規范慈善組織的設立,來讓所有依法成立的慈善組織平等及享受相應的稅收減免,而這在以前是要個案報批的。

        “當然,需要同步推進的還有我國稅法的修訂,因為當前的一些規定已經不適應慈善法的有關規定。”鄭功成說。

        王振耀也向《中國新聞周刊》表示,一部慈善法,可能會促成幾十項上百項政策條例出臺。

        “更好的慈善,是制度性文明造就的”

        草案第二章第十條規定:設立慈善組織,應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記,民政部門應當自受理之日起三十日內作出決定。符合本法規定條件的,準予登記并向社會公告;不符合本法規定的,不予登記并書面說明理由。

        北京大學非營利組織法研究中心主任金錦萍說,這使得慈善組織得以從以往的雙重管理制度中“解放”出來,此前,成立慈善組織不僅需要民政部門作為登記管理機構,還要找到業務主管單位。

        慈善法草案第三章第二十三條規定:慈善組織開展公開募捐,應當取得公開募捐資格。依法登記或者認定滿二年的慈善組織,可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格。

        中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團認為,草案對公募權基本放開可說是順應時代的明智之舉。“公募權只掌握在少數組織手里,相當于一種近乎壟斷的權力。其他組織想公募就要到他們下面去掛靠基金、交管理費,很不公平。”

        與此同時,如何更好地監管慈善組織也成了一個熱議話題。鄭功成認為,慈善組織必須依法公開其基本信息,讓公眾和社會了解其開展的活動,并接受媒體、公眾的監督,法律將信息公開單列一章,顯見對這一問題特別重視。

        鄭功成同時強調,通過信息公開提升透明度,還必須確保不泄露國家秘密、商業秘密與個人隱私,如捐贈人不同意公開其信息,就應當得到尊重,受助人的個人隱私也需要加以保護。

        鄭功成認為,在具體操作上,監管部門要把好五關。第一是登記關,要符合慈善宗旨的章程和相應的條件。第二是公募關,公開募捐是募的公眾的錢,要做公益的事情。第三是稅收減免關,稅收減免是要考核和審核的。第四是慈善活動的運行監督關。如果在運行過程當中被舉報,監管部門可進行現場調查,避免違規行為。最后是違法處罰關。慈善組織違反了法律規定,處罰對象包括慈善組織的負責人或法人。

        “更好的慈善,是制度性文明推動和造就的。”鄭功成說,在慈善法出臺后,中國未來還必須在稅制、慈善機構內部治理、慈善機構行業自律、政府與慈善機構關系的梳理等多個方面下功夫,以制度來促進慈善事業的發展。

        同時,這部法律現在一些內容還只是原則性規制,還需要盡快制定相應的行政法規或政策措施,使法律中的原則規定落到實處。“否則,法律的價值將會打折扣。” 鄭功成說。

        3月4日,第十二屆全國人大四次會議新聞發言人傅瑩在答記者問時表示,從現實來看,慈善法的巨大影響仍在被低估——當然,慈善法只是邁出了“以法促善”的第一步。

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